20年 透视“民资入铁”的破壁之路

从2005年国家出台政策鼓励非公有资本进入铁路领域开始，20年来，民营资本曾多次在铁路项目中进行尝试。

应该说，“民资入铁”可为铁路建设提供坚实资金保障，对于促进民生、发展经济都有着不可小觑的作用。不过20年来，从支持政策出台到项目落地落实，成功的案例却是寥寥，“民资入铁”已从激情“开跑”逐渐转向漫漫“长跑”之路。

20年艰难探索路

2005年发布的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》提出，鼓励非公有资本进入包括铁路在内的垄断行业。自此，“民资入铁”开始了艰难探索。

就在2005年，浙江省第一条民资入股的铁路项目——衢常铁路启动了。衢常铁路由民营企业常山水泥公司与原铁道部和常山县政府三方共同投资兴建，常山水泥公司最初占股32.5％。此后，却是常山水泥的步步退出：2006年，浙江铁路集团入股，常山水泥的股份稀释至18.8%；2007年，衢常铁路通车前两个月，常山水泥的股份转让给了中国建材集团，衢常铁路中的民资股份全部退出。

2013年后，国家鼓励“民资入铁”的政策不断推出。就在该年，国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，明确提出将城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权和经营权向地方政府和社会资本开放，并鼓励社会资本投资建设铁路；2015年，国家发展改革委进一步发布了《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》，支持社会资本以独资、合资等多种方式参与铁路建设和运营，并开放铁路的所有权和经营权给社会资本；2016年1月，国家发展改革委公布了济南至青岛高速铁路、武汉至十堰铁路、杭州至温州铁路等首批8个社会资本投资铁路示范项目。

虽然鼓励政策不断，但总体上社会资本，特别是民营资本投资铁路热情不高，几乎鲜有成功案例。直到2022年1月我国首条民营控股高铁杭台高铁、2024年9月我国第二条民资控股高铁杭温高铁先后开通运营，“民资入铁”才真正有了一些“破冰”的新气象。

2024年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加快建设统一开放的交通运输市场的意见》，提出鼓励和引导社会资本依法依规参与铁路建设运营，再次表露国家推进“民资入铁”的决心。

杭台高铁示范效应显现

在“民资入铁”20年的探索过程中，民资控股的浙江杭台高铁的开通运营无疑具有里程碑式的意义。

杭台高铁项目合作期为34年，其中建设期4年，运营期30年。在PPP模式下，由杭绍台铁路有限公司全权负责杭台高铁的投资、融资、建设、运营及维护，在运营期内该公司可以获得线路使用费等收入。据统计，杭台高铁本线8个车站日均发送旅客量由2022年开通初期的0.89万人次增至目前的2.6万人次，客流量从第一年的约700万人次增至第三年的2500万人次，稳定增长的客流量为杭台高铁运输收入提供了保障。2023年，该公司在运输收入方面较2022年增长近80%。另一方面，“收益保底”改革再次为民企“兜底”——运营期前10年，省、市两级政府按照协议约定，对项目运营进行可行性缺口补贴，从而避免让民企独自承担风险。

自杭台高铁投运至今，累计客流量突破5000万人次，有效带动沿线地区经济发展。据不完全统计，自杭台高铁开通运营以来，对新增就业人口的贡献率约为3%，对地区生产总值的贡献率约为2%。据悉，已有上百家政府单位、协会、企业等赴杭台高铁交流学习。“民资入铁”改革示范效应日益显现。

壁垒有待进一步打破

杭台高铁、杭温高铁等虽然相继成功开通运营，但“民资入铁”依然存在不少难点，令民资顾虑重重。

顾虑一：缺少主导话语权

一直以来，全国铁路一张网，铁路运输管理都是由国铁集团统一调度指挥、统一清算。民企联合体即使是控股方，但铁路的特殊性决定了他们不可能完全掌控话语权。在全国路网的实际调度和运营中，国铁集团会将资源向其独资和控股合资的铁路项目公司倾斜。

事实上民资控股的杭台高铁也未获得自主定价权。在实际运营过程中，杭绍台高铁被委托给上海铁路局做统一运输管理，纳入国家铁路网，按照国铁集团运输调度，接受统一指挥，票价也是按照国铁规则制定。

顾虑二：投资回报如何保证

社会资本投资的高铁项目通常交由国铁集团统一运营，车票收入也直接归国铁集团，再以线路使用费等形式返还给项目公司，也就是对车票收入进行二次分配。因此，项目公司的运营收入来源中并不包含车票收入，而是以线路使用费为主。在这样的机制中，高铁是否开行列车、开行多少完全由国铁集团决定，项目公司不具备运营权。

铁路运营自主权对于民资而言是十分核心的权利，没有运营权，投资回报又如何保证呢？铁路建设自主权涉及铁路规划、审批等权限的改革，铁路运营自主权涉及铁路调度指挥、市场进入等改革，这就会对既有的行政权力体系和经济权力体系形成重要的挑战。目前来看，民资即使控股，铁路建设权、运营权仍然属于国铁集团，这是社会资本投资铁路的重要顾虑之一。

顾虑三：缺少相关行业规则

相对于已进行了市场化改革的公路、水运等行业而言，“民资入铁”仍然规模小、数量少、进入慢。目前的难点在于，我国铁路行业基本的体制机制不能充分支持“民资入铁”。换句话说，我国铁路行业仍存在着较为显著的壁垒，民间资本获得铁路运输时间资源、线路资源、接入铁路路网、使用铁路运输装备、合理支付相关费用标准等，均没有成熟稳定的相关行业性制度规则。

此外，银行对国家或地方政府投资的铁路项目提供积极融资支持，但是对社会资本投资的铁路项目执行的是比较审慎介入的政策。

激发“民资入铁”的积极性，保障民资权益、解除各种顾虑是关键，这有待于进一步解放思想、深化改革，路依然还很长。

“浙江经验”的几点启示

民营资本积极参与铁路建设，浙江无疑是先行者之一。

从新中国成立后首条民资参股铁路——衢常铁路，到首条民资控股高铁——杭台高铁，再到国内“双示范”高铁项目——杭温高铁，浙江高举创新大旗，对“民资入铁”进行了大胆地探索实践，积累了很好的经验。那么，“浙江经验”对于非公有资本进入铁路领域有哪些启示呢？

启示一：民资控股，提高民企话语权

2017年9月，浙江省政府与复星集团牵头的民营资本联合体，签署了杭台铁路PPP项目投资合同。2017年12月，杭绍台铁路有限公司应运而生。作为杭台高铁的项目主体，该公司由复星集团牵头民营联合体占股51%，中国国家铁路集团有限公司（以下简称国铁集团)占股15%，浙江省政府占股13.6%，绍兴和台州两市政府合计占股20.4%。民企取得控股地位，解除了以往民资“只能出钱、不能决策”的顾虑。而后建设的杭温高铁一期项目，民营资本投资占比51%，由民营企业百盛联合集团作为社会资本方控股投资建设。

民资控股意味着民企话语权提高，在铁路建设、运营、管理和盈利渠道拓展等方面具有一定的主导地位，进一步激发了民资优势和活力。

启示二：多方合作，助力项目落地

杭台高铁、杭温高铁开通运营是浙江省政府、国铁集团和民营联合体多方通力合作、探索得到的结果。

铁路同时具有公益属性和市场属性。为了保证民营资本能得到合理回报、国铁集团能加大运力支持，浙江省政府在其中做了不少协调沟通工作。2018年6月，浙江省政府与百盛联合集团签署杭温铁路国家混合所有制改革试点和PPP示范项目合作协议，百盛联合集团出资约50亿元控股杭温铁路义乌至温州段。百盛联合集团提出希望有关部门能够帮助协调，让控股投资方成为工程的总承包，发挥企业优势，降低建设成本。对于这个诉求，浙江省政府多次帮助企业沟通，反复斟酌可行方案，最终确定了先由民企成为总承包，再委托上海铁路局指挥队伍代建。

至此，杭温高铁形成了“社会投资+民企控股主体工程总承包+委托国铁代建”的全新建设管理模式，实现了民营铁路投建联动的杭温范式，为后续重大基础设施实行特许经营模式提供了范本。

启示三：创新模式，确保合理回报

杭台高铁采用BOOT（建设—拥有—运营—移交）模式，由政府授权项目公司负责项目投资、建设、运营、维护、移交等工作，并获取合理回报，运营期满后，项目公司将全部资产无偿移交给政府方。项目合作期限34年，其中建设期4年、运营期30年。

杭台高铁方案充分考虑了回报机制设计。浙江省政府与社会资本双方按照风险分担、利益共享的原则，社会投资人的回报机制为“运营收入+可行性缺口补贴”。其中，运营收入包括线路使用费、接触网使用费等；可行性缺口补贴是政府给予企业合理补贴。换言之，通过政府补贴确保社会资本方可以实现财务平衡，并获取合理回报。

杭台、杭温这两条民营控股铁路在浙江的成功落地，不仅在全国形成了示范引领作用，增强了民营企业投资信心，也坚定了政府进一步破除市场壁垒的信心，为民营资本参与铁路建设积累了有益经验。

首批8个社会资本投资铁路示范项目进展

2016年1月，国家发展改革委公布首批8个社会资本投资铁路示范项目。具体包括济南至青岛高速铁路、武汉至十堰铁路、杭州至温州铁路、廊涿城际铁路、重庆主城至合川铁路、合肥至新桥机场至六安铁路、杭绍台城际铁路、三门峡至禹州铁路。

▶杭绍台城际铁路（杭台高铁）：

作为我国首条民营控股高铁，全程266.9公里的杭台高铁自2022年1月8日投运至今，累计客流量突破5000万人次。据统计，杭台高铁本线8个车站日均发送旅客量由2022年开通初期的0.89万人次增至目前的2.6万人次，客流量从第一年的约700万人次增至第三年的2500万人次。

2017年12月，杭绍台铁路有限公司应运而生，作为杭台高铁的项目主体，该公司由复星集团牵头民营联合体占股51%，国铁集团占股15%，浙江省政府占股13.6%，绍兴和台州两市政府合计占股20.4%。

▶杭州至温州铁路（杭温高铁）：

作为国内首条国务院混合所有制改革试点和国家发改委社会资本投资示范的“双示范”高铁项目，于2024年9月6日开通运营。线路全长260公里，设计时速350公里。

一期项目温州至义乌由民企百盛联合集团投资建设、占股51%，浙江省属国资及沿线地方国资参股、占股49%，是国内首个采用“社会投资+民企控股主体工程总承包+委托国铁代建”建设管理模式的项目；二期项目义乌至桐庐东站由浙江省交通集团牵头投资建设，是浙江首个省方全资的高铁项目。

▶济南至青岛高速铁路（济青高铁）：

2018年12月26日，作为首条由地方为主投资建设的高速铁路，济南至青岛高速铁路开通运营。线路全长307.9公里，设计时速350公里，总投资599.8亿元。国企山东铁路投资控股集团有限公司目前持股比例达55.33%，实现对济青高铁的控股。

2024年6月15日起，全国铁路实施新列车运行图，推出“济青快线”列车。

▶武汉至十堰铁路（汉十高铁）：

汉十高铁线路全长399公里，设计时速350公里，于2019年11月29日正式通车。汉十高铁总投资527.5亿元，资本金263.75亿元，其中湖北省及沿线政府共同出资80%，国家铁路集团出资20%。

据统计，至2024年，汉十高铁发送旅客3575多万人次，累计开行14.79万趟列车，运行4117万公里。

▶廊涿城际铁路：

2019年4月15日，《新建廊涿城际铁路固安东至北京大兴国际机场段环境影响评价第一次信息公示》发布。同年6月24日，天津市发展和改革委员会、河北省发展和改革委员会专题会议明确：两地发改委同意将廊涿城际铁路固安东至京冀界段纳入“天津至北京大兴国际机场铁路工程”（胜芳至固安东段为一期工程，固安东至京冀界段为二期工程），项目名称统一为天津至北京大兴国际机场铁路。

2023年12月18日，天津至北京大兴国际机场铁路（津兴城际铁路）正式开通运营。线路全长101公里，其中全长47公里的胜芳至固安东段为新建线路，设计时速250公里。

▶重庆主城至合川铁路（渝合线）：

据重庆市合川区人民政府网站显示，市郊铁路渝合线全长57.77公里，起点位于襄渝线磨心坡，经土场、草街、钓鱼城（预留）、花滩、合阳至黄泥坝，在黄泥坝站新建联络线连接兰渝铁路，并与市郊铁路合川-永川线贯通，正线长约40.66公里，联络线长约17.11公里，复线客货共线，设计时速160公里，总投资约102亿元。市郊铁路渝合线对合川区加快融入主城有着积极推动作用。

2020年5月9日，重庆市召开重庆主城都市区工作座谈会，官宣重庆主城区扩容到21区。重庆主城区由渝中区、江北区、南岸区等9个中心城区，以及合川区、江津区、永川区等12个主城新区构成，幅员面积28657平方公里。

新建市郊铁路磨心坡至合川线项目一期工程是国家发展改革委批复成渝城市群路网“十三五”规划市郊铁路渝合线中的部分工程。2021年8月28日，该项目一期工程磨心坡隧道贯通。

▶合肥至新桥机场至六安铁路（合新六城际铁路）：

2013年6月13日，安徽省发改委回复网友留言：关于合新六城际铁路，目前正在开展可行性研究工作，拟作为合肥至安康高铁通道组成部分推进建设，其中，新桥机场段部分工程提前与新桥机场扩建工程同步实施。

2024年11月3日，合新六城际铁路合肥新桥机场先行站主体结构正式封顶。

▶三门峡至禹州铁路：

三门峡至禹州铁路属于三洋铁路的一段，自2020年起便已停工。三洋铁路全长约664公里，其中新建线路581公里，投资515亿元。河南省发展改革委曾在2023年透露，项目业主无出资能力、无收入来源、涉诉案件多等问题，为争取项目复工，河南省发展改革委采取了建立项目协调推进机制、提升潜在投资者信心、开展项目投资效益分析等措施。

来源：建筑时报