多边金融机构规制下反串标行为的制裁和应对

串标行为在多边金融机构的招投标实操中常会有多种共同的表现形式，具体包括：

形式一：投标人之间恶意串通。最常见的就是事先约好怎么报，例如串通抬价、压价，指望的是怎样让最后的中标价往己方的结果方向偏斜。由数家公司组成的轮流中标的小圈子，将招标的过程演变成了走过场的形式。又或者好几个投标单位串通一气，把价格定得远远高于成本线，同台竞争，谁中标都旱涝保收，以后来瓜分利润。

形式二：投标人与招标方串通。招标方内部人员暗箱操作，串通投标人。招标人提前将标底告知有意中标的公司或者人为设置特殊条件给有内部关系的公司或量身打造招标文件。

形式三：陪标和虚假投标。串标者会安排“托儿”来陪标，制造多单位投标假象，陪标公司无意中标，往往提前报出高价或者低价，有主观故意，以便让串标者占据有利地位，也可能出现虚假投标人。

众所周知，串标行为对项目发展和市场环境的危害是全方位且深层次的。从经济层面而言，串标行为会直接引起项目成本的虚报、资金的浪费，严重侵蚀了项目的效益。“中标价格大幅高于正常竞争投标可能达到的水平”，损害了出资人的权益，而这些有限的发展资金被一些小人瓜分，本来可以用来帮助更多的项目，惠及更多的民众，因此在项目收益、效率上就会出现不利影响。

对项目质量与可持续性而言，串标严重破坏了公平竞争的基础。它排挤了真正有实力、有技术和信誉参与竞争的企业，往往导致投机取巧者胜出，其通常因为低价而缺乏充足能力和积极性，无法按照最高质量要求完成施工，其结果当然是项目质量差、寿命短、长期效益低；同时串标还占用了项目资金，也可能令施工企业需要靠偷工减料来弥补行贿的成本。

总之，串标打乱了正常的市场秩序，降低了行业的整体竞争力和创新能力，增加交易成本，使得社会公众、国际投资者等无法相信本国以及多边金融机构所开展的项目是公平、透明的。

面对串标行为的挑战，主要国际多边金融机构都建立了各自的反腐败与采购合规制度来加以规制，制裁规则已发展的更加健全，在主要的多边机构之间形成了很高的协调度，但各机构之间的制裁规则仍存在一些差异。本文列举如下：

初步指控：世界银行的调查起始于被禁止行为，且该行为与世行资金有关。举报来源广泛，包括世行内部员工、竞争承包商、普通公民、举报人、公共监督机构、其他多边开发银行或国家监管机构。此外，世界银行员工还会在高风险项目中主动检查潜在不当行为。

调查流程：在正式调查过程中，诚信事务局会采访相关人员，会调取有关文件资料以及相关项目的文件资料，有权基于合同进行对借款人进行审计，在审计过程中有权将该通知转交给借款人。此外，还可以给被调查对象发函要求说明理由，说明基本查清的情况，提出所要说明的问题。

第一层级裁定：如果诚信事务局决定发动制裁程序，则会把指控和证据通知暂停与除名办公室。如果符合条件，暂停与除名办公室则可以告知应接受调查的对象制裁程序的相关信息，并提示暂停与除名办公室将视情况作出什么样的制裁决定。如有异议，受调查方可在30天内提供书面回应。

第二层级裁定：被暂停或除名的机构在接到暂停或除名办公室出具的结论通知书后90日内，可向上诉委员会提出上诉申请。根据规定，制裁委员会可以判处比暂停和除名办公室更重的处罚。

初步指控：亚洲开发银行调查通常开始于有关被禁止行为和打击报复举报人的事实，举报材料由反腐败与诚信办公室予以处理。与此同时，正在进行的亚行融资项目都将被要求定期开展主动诚信审查，这也是由反腐败与诚信办公室负责完成的。

调查流程：在调查过程中，反腐败与廉政办公室发现可能存在被禁止行为，会向相关方出示调查结果，并允许该方说明不应对其启动执行程序的理由。若反腐败与廉政办公室认定违规行为更有可能发生，会提交调查报告，并起草一份调查结果函提交给诚信执行委员会。若诚信执行委员会初步证据上认同反腐败与廉政办公室的结论，反腐败与廉政办公室会向被调查方发出调查结果函，并给予30天的答复期。若被调查方对调查结果或制裁有异议，反腐败与廉政办公室会将调查结果移交诚信执行委员会，由其开展进一步程序。

第一层级裁决：诚信执行委员会是亚行主要的制裁判刑机构；若诚信执行委员会作出了处罚决定，该决定以及有关的处罚、补救措施将会被通报至每个相关的亚行单位。

第二层级裁决：被调查方可在收到反腐败与诚信办公室通知廉政执行委员会裁决之日起60日内，向制裁申诉委员会提出上诉。与其他多边开发银行不同，亚行仅可在规定情形下允许提出第二层级申诉。

初步指控：欧洲复兴开发银行的调查始于其规定的禁止行为和第三方的认定。

调查流程：首席合规官办公室会对举报事项展开调查，判断是否有足够证据支持该指控中所涉人员“更有可能实施过禁止行为”。在调查过程中，首席合规官办公室可对文件资料进行分析、询问证人、必要时实地走访相关项目现场。在首席合规官办公室作出最终结论前，其可能会向被调查方发送一封函件，列明指控内容，并要求对方说明为何不应对其启动制裁程序。如果首席合规官办公室认定被调查方实施禁止行为的证据充分，将向其发出告知函，列明首席合规官办公室的调查结论及拟采取的执法措施。

第一层级裁定：如果首席合规官办公室的调查结果显示有必要就违规行为启动制裁程序，他们将把这一结论交给制裁专员去审阅，如果专员认定被调查对象确有从事禁令行为的情形或第三方向专员提供的信息达到了作为执法的依据，则会向被调查方发出禁令行为的通知书，被调查对象应当在接到该通知书之日起30日内做出书面答复。

第二层级裁定：首席合规官办公室或者被调查对象可向上诉首席官作出制裁决定的制裁委员会提起复审申请。提出方须提供充分的理由和事实；在上诉审理期间该对象不能继续作为欧洲复兴开发银行相关的交易方；提出方可以提交关于上诉理由的答辩书；受理方也可以要求申请人补充理由或事实根据；提出方、答辩方还可以提交补充的答辨意见。委员会也可以通知调查对象或首席合规官办公室参加听证，并对其进行询问。

纵观世界银行、亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行等主要多边金融机构的反串标规制，可以发现它们在目标和原则上高度一致。各机构的共同目标都是确保多边资金采购的公平、公正和高效。但是，细观比较该等主要多边金融机构的反串标规制，仍会发现不同机构规制的差异。

针对制裁类型、制裁内容 、关联方或附属机构及临时暂停措施（Temporary Suspension）四个方面对亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行、世界银行、及非洲开发银行的制裁制度进行比较，可以发现：

从制裁类型而言，四家银行对除名的制裁类型均采用了除名、有条件解除和有条件制裁的形式，只在除名以外略有不同，比如欧洲复兴开发银行制裁类型更为细致和丰富，除谴责信和赔偿外 ，欧洲复兴开发银行还有资格排除、取消未支付款额的制裁措施。

从制裁内容而言，永久除名在四家银行中都属于最严重的制裁方式，略有不同的是，非洲开发银行将永久除名单独列出作为一项制裁类型，且明确描述了永久除名的规定。非洲发展银行还明确其有条件解除除名为基础制裁方式，最终制裁决定根据证据在基础制裁方式上减轻或是加重制裁。不同于非洲开发银行，亚洲开发银行明确其基础制裁方式是3年除名，最终制裁决定依据证据减轻或是加重。

从关联方或附属机构角度，多边金融机构会对目标被制裁人进行制裁的同时也会对其关联方进行制裁，在亚洲开发银行，关于关联方的规定也更详细，具体来说包括母公司与子公司的关联方、联合体之间的关联方、关联企业在企业内担任重要角色的相关方以及被认定有可能帮助被亚洲开发银行制裁的个人或实体躲避亚洲开发银行制裁的关联方。

就临时暂停措施而言，临时暂停措施为四家发展银行用于规避银行风险的一种手段。但在启用限制上略有不同。除欧洲复兴开发银行外，其他三家银行均对可以被启用临时暂停措施的被制裁方做了规定，比如世界银行对其的限制，需要被制裁方将来面临的制裁措施超过2年。

在和解机制方面，世行允许在第一层裁定做出前通过达成和解解决案件。和解可以发生在调查阶段尚未进入制裁流程之前，也可以在正式制裁程序中通过协商达成。相比欧洲复兴开发银行，和解谈判必须在专员作出第一层级制裁裁定之前启动。

在NRIMP-1项目中，世行提供1.5亿美元贷款用于公路升级和制度改革，但在2001～2004年的3次招标活动中暴露出严重串标问题，中标报价高出估价很多倍且一些有实力的企业被列入不合格名单，于是在2004年开始调查。该调查耗时3年多，跨6个国家进行，最后认定存在系统性串标行为。

调查发现，团伙由本地及外国公司组成，并制定了合谋串通标的方案；每一家的标价比概算造价高出20%以上；所有的报价都是假的，没有竞争对手；在“土方工程”一个项下，把总报价定高而达到一定价格，然后再来中选；至少两家陪标商出具虚假保函，还有第三方公司代签，甚至假冒他人的名义；政府内部官员预先筛选好所有报出的价格，以此决定是否属于合适价格；地方政客决定了分包的情况以及收买了其中很大一部分的钱。诚信事务局给世行提出了针对7家企业及一名个人撤销证书的处罚意见。

回顾该串标案，串标得逞的原因主要是：一方面，该案中的违规者手段隐秘且老练， 主要表现在两个方面：提前统一报价，精确控制价格差；制作假投标保函、成立“马甲陪标”企业、“协调人”负责预先审阅所有的标书；在串标人中设置中间人进行报盘，以保证不留下任何书面痕迹；有的甚至干脆并不参与实际投标，只让别人冒用该公司的名义参与投标。

另一方面，该案件反映出规制漏洞与监管疏忽。 NRIMP 1中的串标事件实际上揭开了项目存在的问题，当时的采购监管体系不够严谨。招标公告基本上只发给当地的几大媒体，没有对外揭露，为本地公司的私下串标留下空间。更重要的是，这个项目并没设立独立监督人的制度，整个招标的过程都是由执行单位在主导。而且诚信事务局说过菲律宾的很多道路工程项目的建设过程中存在着不少修建商与政府部门相关的人员相勾结，将交易寓于暗处，会使投标人把上浮的价格拿来自行私吞，然后对于这些建设者来说工程的成果表现是完结的状态。

从上文经典案例看出，一个安全公平的竞争环境、公开透明的投标过程和有效的监督是防范串通行为的有力手段。

完善采购规则与流程是预防机制的重要纬度。世界银行十分注重严格按照标准化的程序实施采购工作，不得暗箱操作。其标准招标文件是普遍使用的国际模板，能够确保术语、格式、评标标准相一致，防止“因项而异”。参标单位不能存在与招标单位利益方面的问题，并且禁止两家以上的具有利益关系的公司同时参加某一项目的竞标。

此外，世行在其《政府采购风险监测报告》中提到，在项目准备阶段开展初步风险评估以及相应风险预防措施，对包括存在串通的风险点进行识别。这是一种自始至终以制度源头设防的模式，能够最大限度地剥夺其执行机构的自由裁量权，“规则说话”。

阳光是“防腐剂”。加强信息披露与透明度，是世界银行采购框架中提到的重点工作。世界银行2016年采购框架要求：项目公告、公示期、评标结果以及合同授出结果的信息需要公布；同时还支持投标人对程序提出质疑。由于所有参与者均可以在电子采购系统中看到对投标人发问及回复、澄清记录、评标过程和投标选优的理由等内容，进一步缩小串标团伙篡改或虚构信息的漏洞空间。

除了上述机制之外，加强供应商管理与资格审查也是重要的预防措施。投标商要声明其是否有曾被世界银行或任何其他多边机构给予除名或制裁的情况，如果投标商没有声明或者隐瞒，则不能获得投标资格。同时借款国需要针对投标商开展受益所有人调查。在采购计划阶段，世界银行要求借款方将一些供应商背景情况、供应商能力、利益冲突等相关的信息纳入到监督和评价框架中来，并且有权直接拒绝不合规的投标书，也可以要求对方提供更详尽的尽职调查材料。同时，世行还设有一套调查与制裁系统，并可以得到其与调查制裁名单相关的黑名单共享信息，使违规企业长期处于世行的禁止名单之中，并且公布于世。

在招标过程中，加大技术手段的应用，采用大数据分析对项目投标数据展开对比分析，对于同一区域内的不同项目投标报价，若几家公司之间的报价起伏存在不随机的互补关系，就可能存在轮番串标的现象。而且，对招标文件文本书面进行对比分析，相似性程度较高可能就会是相同来源抄袭。借助算法对成百上千份的海量投标数据进行筛选，能够发掘出一些人眼所不能及的隐蔽关系。利用区块链技术防篡改、可追溯的特点，把一切事后篡改都留在了纸上，从源头上杜绝人为干涉修改招标结果的行为。同时，区块链的分布式账本可以使指定授权的第三方实时查阅交易信息并即时监督，而这是以前在面对面开展业务的过程中所不具备的优势条件之一。除此之外，智能合约技术还可以使投标截止后就不接收投标，并且能防止某些围标者延标或者修改提交时间等行为。

世界银行的监督体系由多个部门协作完成，除办理个案外，还通过分析投标模式、报价分布和公司网络等识别系统性风险。同时，引入独立于世行的“外部独立监督人机制”，由受益国聘请的第三方监理工程师或合规顾问参与项目监管。采取内部与外部双管齐下的监管机制，世行鼓励公众、承包商及受益人匿名举报违规行为，并在部分项目中引入社会组织、独立观察员或社区代表参与评标与建设检查，以强化透明度与公信力。

诚信事务局在确认了串通投标的核查后会把查实的证据移交给借款国执法机关，由该国执法机关依据本国的反垄断法、政府采购法等法律对涉案人进行刑事或行政调查，进行法律责任追究。多国已同世行签订反腐合作备忘录，授权双方共享调查信息、开展联合调查，在当地，该类企业及主要负责人或有关人员将会受到罚款、没收非法所得乃至被提起刑事诉讼等措施，这就是当地的司法制裁威慑力大于行政除名。

除此之外，串标当事人还会遭受巨大的信誉损失，多边金融机构可以通过曝光的形式给当事人以信誉上的惩罚。一是将被制裁者纳入到公开曝光的黑名单之中。二是对于典型的串标案，多边机构也会对外公开报道并发布制裁公告。

综上分析可见，反串标规制是多边金融机构保障项目廉洁与绩效的关键环节。唯有持续优化制度设计、强化执行力与国际协作，方能有效遏制串通投标行为，维护全球发展融资体系的公正与效率。