专家解读·城市更新｜边兰春：有序推进完整社区建设，营造高品质城市生活空间

社区是城市治理的基本单元和居民生活的主要场域，其建设水平直接关系到人民群众的获得感、幸福感和安全感。《城市更新“十五五”规划》作为国家层面首个专门针对城市更新的专项规划，将“加快建设完整社区”确立为城市更新工作的重要任务之一，同时明确实施完整社区建设扩面提质增效工程，具有里程碑式意义。社区是城市更新行动的核心执行单元，城市更新的成效最终要反映在居民的生活体验中。通过加快完整社区建设，将进一步推动空间重塑、服务升级与机制创新，营造安全健康、设施完善、管理有序的高品质城市生活空间。

从试点示范到全域推进：完整社区建设进入扩面提质增效的关键阶段

我国完整社区建设政策演进经历了从标准制定、试点验证到经验推广的完整闭环。2020年，住房城乡建设部会同12部门印发《关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》，附发《完整居住社区建设标准（试行）》；2021年12月，发布《完整居住社区建设指南》；2023年7月，住房城乡建设部会同6部门在全国106个社区开展完整社区建设试点；2024—2025年分三批次印发典型案例集。到2025年底，试点期结束，全国已有22个省份扩大试点范围，推进打造完整社区建设样板3400多个。

近年来，党中央、国务院在多个重要文件中对完整社区建设作出系列部署，持续推动完整社区建设工作。2025年8月15日，《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》明确“加快建设完整社区，完善城市社区嵌入式服务设施，构建城市便民生活圈。”2025年5月2日，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》明确“完善社区基本公共服务设施、便民商业服务设施、公共活动场地等，建设安全健康、设施完善、管理有序的完整社区，构建一刻钟便民生活圈”。2026年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》明确提出要“加快建设完整社区”。

2026年是我国完整社区建设从试点示范迈向全域推进的关键节点。2026年1月，住房城乡建设部等17部门推进完整社区建设扩面提质增效工作，对完整社区建设作出全面系统部署，同时明确要在地级及以上城市全面推进完整社区建设。本次《规划》进一步明确提出，“十五五”期间将在5000个社区实施完整社区建设改造。这一转变不仅是数量上的增长，更是内涵上的深化：从关注设施配套转向注重综合服务提升，从政府主导转向多元共治，从短期改造转向可持续运营。

空间重塑、服务升级与机制创新的三维协同：“十五五”时期完整社区建设的重要方向

根据《完整居住社区建设指南》，一个完整居住社区需要在六个维度达到基本要求，即基本公共服务设施完善、便民商业服务设施健全、市政配套基础设施完备、公共活动空间充足、物业管理全覆盖以及社区管理机制健全。本次《规划》明确，要从实施空间建设改造、推进社区服务智能化、健全建设机制这三方面继续发力，推动“十五五”时期完整社区建设扩面提质增效。

一是实施社区空间建设改造，精准增补社区服务设施短板。建设改造社区基本公共服务设施、便民设施和配套基础设施，以及增补提升公共活动场地和公共绿地等是完整社区建设的基本内容。当前我国社区数量多、分布广，现状情况差异大，人口需求也截然不同，不能用同一标准衡量。因此，实践中应坚持分类施策、因地制宜，区分新建住宅项目和既有社区改造两种情形。新建住宅项目要按照相关标准，将基本公共服务、便民商业服务等设施和公共活动空间建设作为开发建设配套要求，明确规模、产权和移交等规定。既有社区应区分轻重缓急，优先建设改造居民最需要的设施，通过利用既有服务设施、收购存量商品房、改造腾退闲置房屋等方式，完善社区养老、托育等基本公共服务设施，逐步补齐健身点、便利店、菜市场等便民服务设施，加强停车、充电、垃圾收集点等社区市政配套基础设施建设和改造。

二是推进社区服务智能化，实现社区服务线上线下融合发展。当前人工智能、物联网、5G、大数据和云计算等前沿技术与社区场景的深度融合，可有效提升基层治理效能、更好满足居民多元需求。2025年11月，住房城乡建设部等5部门联合印发《深化智慧城市发展 推进全域数字化转型行动计划》，支持建设高品质智慧社区。结合完整社区建设工作，在建立相关数据管理与使用规范、确保技术应用合法合规、尊重隐私的前提下，有条件的地方可依托城市信息模型平台，延伸设立社区智慧管理服务平台端口，实现与城市运行管理服务平台、物业服务平台以及社区周边生活性服务业资源的衔接。推动养老托育、康复照护、家政保洁、快递收发等生活服务一键预约、服务上门。

三是健全完整社区建设机制，实现多元参与、共建共享。《规划》中强调发挥社区党组织领导作用，在党建引领下为居民、专业人员、社会力量等多元主体留出参与空间，建立健全社区协商机制。当前实践仍存在多元主体协同机制不畅、居民参与动力与能力不足、社区参与制度保障供给滞后等问题，亟待以制度创新与机制破解瓶颈，推动政府治理与社会调节、居民自治同向发力、协同共治。

完整社区建设实践中需重点关注的几个问题

实践表明，完整社区建设并不能仅仅追求社区设施与服务的完备，更重要的是隐藏在设施与服务背后的差异化的空间条件、新阶段的治理机制，以及资金保障、可持续运营等核心问题。在完整社区建设从试点转向全域推进的关键节点，这些问题尤为重要。

一是完整社区空间范围划定与治理边界衔接问题。《完整居住社区建设指南》中明确，完整社区的规模应因地制宜合理确定，以居民步行5—10分钟到达幼儿园、老年服务站等社区基本公共服务设施为原则，以城市道路网、自然地形地貌和现状居住小区等为基础，与社区居民委员会管理和服务范围相对接，原则上单个居住社区以0.5万—1.2万人口规模为宜。这一空间范围划定方式主要从居住社区的功能要素出发，辅以人口规模指引，预留了弹性，但也增加了实际操作时的不确定性。各地完整社区建设空间划分边界按城市级别、新旧城区、管理单元做了差异化调整，有的偏向基于人口规模，有的偏向基于面积划定，有的直接按现有社区边界进行界定，并通过合并或拆分社区居委会的方式，实现空间建设边界与治理边界的衔接。下一步，各地应结合实际，综合考虑社区人口组织规模、社区管理空间层级、公服设施配置需求等因素统筹划定和调整完整社区范围，统筹划定实施单元，实现“物理空间建设单元”与“社会治理单元”的有机衔接。

二是完整社区建设的资金保障问题。完整社区建设资金投入大、公益属性强，虽然完整社区建设工作已纳入2026年中央财政支持实施城市更新行动范围，中央财政、中央预算内投资、地方财政等多元资金渠道也明确了对社区养老、托育、文化、体育等方面的补助标准，但仅靠财政“输血”难以持续。当前，国家层面鼓励地方在债务风险可控的前提下发行地方政府专项债券，鼓励各类金融机构强化信贷支持，进一步完善市场化投融资模式，形成“财政+专项债+金融+社会资本”的多轮驱动。完整社区的收益来源主要有停车与充电桩的运营收益、社区商业与便民服务的租金+联营收益分成、广告收益分红、可租赁物业增值收益、物业费等。下一阶段的完整社区建设需健全多元投融资方式，找到公共目标与商业逻辑之间的制度化平衡点。

三是完整社区的可持续运营问题。完整社区建设面临的核心挑战是：依托体制机制创新，科学配置契合未来高品质社区生活需求的公共服务设施，破解建设落地与长效运维难题，做到既建得成、又养得起。许多社区在改造后新增的养老驿站、社区食堂、托育点等服务设施带有公益属性，收费受限，运营方普遍面临成本倒挂的困境。对此，可以将社会服务设施分为公益类和“公益+微利+营利”，分类考虑。公益类设施主要为政府兜底的基本公共服务设施，应积极发挥政府主导作用，统筹用好养老、托育、医疗卫生、文化体育等资金渠道，通过政府投资、政府购买服务、社区基金等方式，为居民提供基本公共服务。建设“公益+微利+营利”类服务设施则应积极发挥市场主体作用，通过政府采购、设施有偿使用、落实资产权益等方式吸引社会力量参与，积极引入专业服务运营商，探索连锁经营等模式。此外，还可以通过扩大社区服务空间范围实现片区统筹与“街区一体化”，将多个相邻社区甚至整个街区的服务打包运营，整合物业管理、市政维护、便民服务等业态，在摊薄单点成本的同时实现资源复用和交叉补贴。这类模式的核心优势在于“规模效应”和“范围经济”，但也对运营主体的综合能力提出更高要求。

完整社区建设，有着深刻而多元的价值，是推动城市高质量发展、助力中国式现代化的重要基石。在民生领域，通过补齐养老托育等公共服务短板，生动践行人民城市建设理念；在经济领域，可有效释放内需潜力、激活消费市场，持续带动投资增长与相关产业升级；在治理领域，深度衔接基层治理实践，不断夯实城乡基层治理体系。立足 “十五五” 发展新阶段，完整社区建设应充分结合不同地域、不同条件、具有差异化、复杂性的城市居住社区实际情况，通过空间的精细化营造、服务的智慧化升级、机制的制度化创新，循序渐进地扩面、提质、增效，全面改善人居环境、提升服务效能、健全长效运营机制，让居民生活更便捷、舒心、美好，实现中国式现代化城市的健康可持续发展。